[Mingpao Op-ed] The myth of open data policies in Hong Kong (Chinese only)

Benjamin Zhou
2022-07-18

(This article was published on 18 July 2022 in the Op-ed page of Mingpao, a Chinese newspaper in Hong Kong.)

大數據(big data)概念時下依舊炙熱,亦因當中包含個人資料(personal data)的部分牽涉私隱問題而愈加引發關注。簡言之,數據是當今世界都無法繞過的話題。香港近年不斷強調發展創新科技,大數據被視作其中關鍵要素而受各界熱議,政府更是擺出積極姿態。

面對從政府到民間均重視的數據議題,當局的理想舉措應是在仔細審視的基礎上出台相關政策——如果不是推出更具前瞻性的措施——讓大數據良性發展。那麼實際情况是如何呢?

香港互聯網協會於2019年啓動「香港開放數據指數」項目,從開放數據(open data)着手,持續研究本地數據政策和實踐已3年有餘,加上與國際排名項目Global Data Barometer合作及與內地學者交流,積累了一定資料。項目中的量化研究結果已在過往報告公布,協會亦向政府提出了一些建議,而筆者在此撰文倒是希望與讀者分享一些額外的觀察與思考,以期拋磚引玉。

一盤散沙的數據治理

須指出,「大數據」是為了推廣使用數據應用而被創造出來的修辭,本身不是嚴謹概念。對管治者而言,世界各地漸趨用「數據治理」(data governance)來概括數據相關的各類政策措施,覆蓋面廣闊,包括大眾較關心的個人資料。但因為並非所有數據都涉及個人,而且包括香港在內的絕大多數地方,已經有相對完整的私隱保護法律框架,所以本文側重於從發展的角度探討數據政策。

在香港,數據尚未成為像土地房屋、社會福利那樣自成一格的政策議題,更沒有專責此事的政策局和執行部門。當然,目前其他地方亦極少設政府部門來專職管理數據,部分原因是數據具跨行業屬性,這裏不展開討論。問題關鍵在於,面對已經應用於各行各業、貫穿市民生活各環節的數據,港府有沒有推出相應政策措施呢?

現實是,單獨、完整的數據政策尚未在港出現。目前主要由一份名為《香港智慧城市藍圖》(2017年首次推出,2020年更新至2.0版本,有報道指政府正籌劃3.0版本)的政策框架覆蓋部分涉及數據的議題,包括開放數據,交通、城市規劃、醫療中的大數據應用及培養數據人才等。

另外,一些部門或行業會自行制定措施,包括金管局近期推動銀行間開放API(應用程式界面)以共享數據。上述涉及數據的措施並沒有統一機構協調,例如開放數據由政府資訊科技總監辦公室負責,實時交通數據由運輸部門負責,地理空間數據平台由發展局研發並維護。這些部門互不隸屬,也缺乏一致的業務標準,唯一的共同上級是行政長官。

概括而言,香港的數據治理仍是一盤散沙、各自為政,更談不上願景和長遠策略。這還是上屆政府對創新及科技事業加強高層次督導以後的狀態,在此之前的數據政策就更少、更分散了。分散帶來的最根本問題,就是不能整合各類數據以實現協同效應,所謂大數據的經濟和社會價值便無從談起。

無政治爭議又無既得利益 卻停滯不前

當然,要評價香港數據治理的優劣,最終要看實效,這需獨立機構或專業學者作全面深入研究,筆者目前掌握的資料也不足以下結論。不過橫向比較其他地方的類似措施,亦可供反思本港狀况。

筆者在過去3年的研究中,留意到世界上許多國家都已經或正在推出專門的數據治理政策,而且多冠以「策略」(strategy)之名,層次較高,韓國和日本這兩個東亞國家更是率先立法(見表)。中國內地推動數據治理的動作同樣積極,出發點和手法未必與西方國家完全相同,近年來的特點是貴州、深圳、上海、浙江等省市,先後就開放數據、公共數據等不同範疇立法。內地在地方層面的實踐,正在為國家的政策和立法積累經驗。

近年部分國家推出的數據政策和法律

觀察上述海外及內地的政策和法律,不難看出,東西方在探索數據治理的過程中採用不同手法,但共同點是傾向加強統籌協調。一個有趣的細節是,除了新加坡由智慧國家計劃辦公室統籌數據策略之外,其他地方並沒有刻意將數據議題置於創新與科技範疇之下,一些國家如新西蘭和加拿大,更是交由統計部門首長來協調全國數據政策;中國內地的數據治理也鮮見科技部門身影。

對此,一種假設是各國可能普遍認為,數據是21世紀廣泛應用於經濟、民生的必需品,創科產業只是受益於大數據的眾多行業之一。儘管這一假設需要實證研究來證明,但至少目前普遍存在於其他地方的做法,值得香港留意。

上述分析縱然簡略,但已顯示香港在數據治理政策上,無論跟海外還是內地相比,都有相當距離。「背靠祖國,聯通世界」的香港本可集各方所長,但目前至少在數據治理上,我們看到的情况並非如此。何以至此,需要交給政治和公共行政學者深入研究。國家領導人叮囑香港要「完善治理體系、提高治理能力、增強治理效能」,數據治理作為香港難得的較少政治爭議、幾乎沒有既得利益羈絆的政策議題,或許值得當局多投入一些精力,為開拓新局面打前哨。

作者是香港互聯網協會「香港開放數據指數」研究員

【明報-評論】香港的數據政策迷思

周穗斌
2022-07-18

(本文在2022年7月18日發表於《明報》評論版)

大數據(big data)概念時下依舊炙熱,亦因當中包含個人資料(personal data)的部分牽涉私隱問題而愈加引發關注。簡言之,數據是當今世界都無法繞過的話題。香港近年不斷強調發展創新科技,大數據被視作其中關鍵要素而受各界熱議,政府更是擺出積極姿態。

面對從政府到民間均重視的數據議題,當局的理想舉措應是在仔細審視的基礎上出台相關政策——如果不是推出更具前瞻性的措施——讓大數據良性發展。那麼實際情况是如何呢?

香港互聯網協會於2019年啓動「香港開放數據指數」項目,從開放數據(open data)着手,持續研究本地數據政策和實踐已3年有餘,加上與國際排名項目Global Data Barometer合作及與內地學者交流,積累了一定資料。項目中的量化研究結果已在過往報告公布,協會亦向政府提出了一些建議,而筆者在此撰文倒是希望與讀者分享一些額外的觀察與思考,以期拋磚引玉。

一盤散沙的數據治理

須指出,「大數據」是為了推廣使用數據應用而被創造出來的修辭,本身不是嚴謹概念。對管治者而言,世界各地漸趨用「數據治理」(data governance)來概括數據相關的各類政策措施,覆蓋面廣闊,包括大眾較關心的個人資料。但因為並非所有數據都涉及個人,而且包括香港在內的絕大多數地方,已經有相對完整的私隱保護法律框架,所以本文側重於從發展的角度探討數據政策。

在香港,數據尚未成為像土地房屋、社會福利那樣自成一格的政策議題,更沒有專責此事的政策局和執行部門。當然,目前其他地方亦極少設政府部門來專職管理數據,部分原因是數據具跨行業屬性,這裏不展開討論。問題關鍵在於,面對已經應用於各行各業、貫穿市民生活各環節的數據,港府有沒有推出相應政策措施呢?

現實是,單獨、完整的數據政策尚未在港出現。目前主要由一份名為《香港智慧城市藍圖》(2017年首次推出,2020年更新至2.0版本,有報道指政府正籌劃3.0版本)的政策框架覆蓋部分涉及數據的議題,包括開放數據,交通、城市規劃、醫療中的大數據應用及培養數據人才等。

另外,一些部門或行業會自行制定措施,包括金管局近期推動銀行間開放API(應用程式界面)以共享數據。上述涉及數據的措施並沒有統一機構協調,例如開放數據由政府資訊科技總監辦公室負責,實時交通數據由運輸部門負責,地理空間數據平台由發展局研發並維護。這些部門互不隸屬,也缺乏一致的業務標準,唯一的共同上級是行政長官。

概括而言,香港的數據治理仍是一盤散沙、各自為政,更談不上願景和長遠策略。這還是上屆政府對創新及科技事業加強高層次督導以後的狀態,在此之前的數據政策就更少、更分散了。分散帶來的最根本問題,就是不能整合各類數據以實現協同效應,所謂大數據的經濟和社會價值便無從談起。

無政治爭議又無既得利益 卻停滯不前

當然,要評價香港數據治理的優劣,最終要看實效,這需獨立機構或專業學者作全面深入研究,筆者目前掌握的資料也不足以下結論。不過橫向比較其他地方的類似措施,亦可供反思本港狀况。

筆者在過去3年的研究中,留意到世界上許多國家都已經或正在推出專門的數據治理政策,而且多冠以「策略」(strategy)之名,層次較高,韓國和日本這兩個東亞國家更是率先立法(見表)。中國內地推動數據治理的動作同樣積極,出發點和手法未必與西方國家完全相同,近年來的特點是貴州、深圳、上海、浙江等省市,先後就開放數據、公共數據等不同範疇立法。內地在地方層面的實踐,正在為國家的政策和立法積累經驗。

近年部分國家推出的數據政策和法律

觀察上述海外及內地的政策和法律,不難看出,東西方在探索數據治理的過程中採用不同手法,但共同點是傾向加強統籌協調。一個有趣的細節是,除了新加坡由智慧國家計劃辦公室統籌數據策略之外,其他地方並沒有刻意將數據議題置於創新與科技範疇之下,一些國家如新西蘭和加拿大,更是交由統計部門首長來協調全國數據政策;中國內地的數據治理也鮮見科技部門身影。

對此,一種假設是各國可能普遍認為,數據是21世紀廣泛應用於經濟、民生的必需品,創科產業只是受益於大數據的眾多行業之一。儘管這一假設需要實證研究來證明,但至少目前普遍存在於其他地方的做法,值得香港留意。

上述分析縱然簡略,但已顯示香港在數據治理政策上,無論跟海外還是內地相比,都有相當距離。「背靠祖國,聯通世界」的香港本可集各方所長,但目前至少在數據治理上,我們看到的情况並非如此。何以至此,需要交給政治和公共行政學者深入研究。國家領導人叮囑香港要「完善治理體系、提高治理能力、增強治理效能」,數據治理作為香港難得的較少政治爭議、幾乎沒有既得利益羈絆的政策議題,或許值得當局多投入一些精力,為開拓新局面打前哨。

作者是香港互聯網協會「香港開放數據指數」研究員

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「地區小型工程」、「社區參與計劃」,以及管理地區設施這個框架至今不變,也難見將來會大變
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